Dibalik krisis ekosistem dari kacamata pelaksanaan GNPSDA-KPK[1]

Hariadi Kartodihardjo[2]

Persoalan pengelolaan sumberdaya alam (PSDA) maupun akibatnya bagi lingkungan hidup dewasa ini barangkali sudah dapat disebut sebagai krisis ekosistem. Persoalannya sudah tidak dapat ditanggung oleh suatu sektor tertentu, karena akar persoalannya sudah melingkupi soal-soal kependudukan, migrasi penduduk yang berjalan mengikuti mekanisme pasar, sistem perizinan kebun dan tambang yang masih tidak mampu mengendalikan pemanfaatan dan penggunaan sumberdaya alam, kebijakan ekonomi dan infrastruktur yang tidak terlebih dahulu menyelesaikan konflik agraria, perencanaan pembanguann dan keuangan, dan lain sebagainya. Di samping itu, setiap bentuk tata-guna hutan/lahan juga sudah terdapat keterlanjuran pemanfaatan hutan/lahan untuk penggunaan lainnya. Pendek kata, krisis ekosistem itu akibat persoalan kebijakan semua sektor yang terkait dengan pemanfaatan dan penggunaan hutan/lahan. Hal itu bukan hanya diperlukan perbaikan kebijakan, tetapi juga perbaikan kelembagaan, termasuk tata perencanaan pembangunan dan  keuangan, untuk memastikan kembalinya peran Pemerintah/Pemda yang sesungguhnya untuk mengintervensi kekuatan-kekuatan yang menyebabkan kerusakan sumberdaya alam tersebut.

Merespon hal itu, proses perbaikan sistem pengelolaan sumberdaya alam yang berjalan dengan label Gerakan Nasional  Penyelamatan Sumberdaya Alam (GNPSDA) yang dikoordinasikan oleh Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK)[3], terdapat proses-proses perbaikan kebijakan, peningkatan kapasitas lembaga maupun percepatan-percepatan keputusan oleh pejabat yang berwenang. Apa yang dilakukan itu sesungguhnya adalah hal-hal yang sewajarnya berjalan. Tukar-menukar data antar instansi pemerintah, pengambilan keputusan, perbaikan kebijakan yang tidak efektif ataupun pembicaraan-pembicaraan persoalan dunia nyata adalah hal-hal yang sudah seharusnya dikerjakan oleh lembaga negara dan pemerintah yang mempunyai kewajiban menjalankan pengelolaan sumberdaya alam.

Bahwa apa yang sewajarnya itu tidak dilakukan, sulit atau banyak hambatan untuk dikerjakan, memang menjadi pertanyaan banyak orang, walaupun secara umum jawaban-jawaban juga sudah tersedia entah jawaban itu tepat atau tidak. Dari kenyataan itu, kacamata yang digunakan dalam penyampaian naskah ini yaitu proses kebijakan (policy process) untuk menggambarkan pemikiran (diskursus) yang menjadi hambatan perubahan, kontestasi peran pemerintah dan pasar dalam pemanfaatan dan penggunaan hutan/lahan, serta akibat-akibatnya bagi kelestarian sekaligus keadilan penggunaan dan pemanfaatan hutan/lahan.

Untuk itu, isi naskah ini menyampaikan tiga hal. Pertama, apa yang dilakukan secara fisik, wantah, dalam proses GNPSDA ataupun sebelum berlabel GNPSDA. Kedua, apa yang sesungguhnya berjalan tetapi tidak terlihat dari proses-proses itu berdasarkan interpretasi subyektif. Ketiga, bagaimana prospek pembaruan kebijakan khususnya pada bidang kehutanan dan lingkungan hidup dengan atau tanpa GNPSDA.

Kegiatan GNPSDA

Pada tahun 2012 KPK menyelenggarakan semiloka percepatan pengukuhan kawasan hutan. Semiloka itu adalah ujung suatu proses belajar yang telah dilakukan tahun 2010 melalui kajian sistem perencanaan dan pengawasan kawasan hutan. Proses itu adalah arena belajar untuk memahami bisnis proses dan seluk-beluknya secara detail, bagaimana kawasan hutan direncanakan dan ditetapkan. Sementara itu, tahun 2011 juga dilakukan kajian kebijakan pengusahaan batubara, yang dalam prakteknya tidak terpisahkan dari penggunaan kawasan hutan. Proses-proses itu melahirkan pula pemikiran, termasuk dengan melibatkan sejumlah individu dari organisasi non-pemerintah dan perguruan tinggi, adanya nota kesepakatan bersama (NKB) antar kementerian/lembaga (K/L), karena terjadinya persoalan kawasan hutan termasuk konflik tenurialnya melibatkan banyak pihak. Pemikiran ini diterima oleh Presiden dan NKB ditanda-tangani oleh 12 K/L pada 11 Maret 2013 dan pada 31 Juli 2013 telah disepakati segenap rencana aksinya.

Pada Desember 2013, NKB yang baru terbatas dilaksanakan untuk K/L di Jakarta tersebut dievaluasi dan dari 259 rencana aksi yang harus diselesaikan Desember 2013 itu terlaksana 131 rencana aksi atau 51%. Disimpulkan bahwa secara umum K/L masih melihat rencana aksi NKB sebagai pemenuhan target yang sifatnya formil semata. Dokumen pendukung seringkali dikirimkan begitu saja tanpa diperhatikan bahwa substansinya tidak sejalan dengan maksud rencana aksi yang diharapkan (KPK, 2013). Disamping itu dalam pelaksanaan renaksi masing/masing K/L cenderung enggan bekerjasama dengan K/L lain untuk memecahkan suatu masalah. Ditengarai karena banyaknya waktu yang tersita untuk harus menyelesaikan administrasi kegiatan, pertanggung-jawaban keuangan dan pengawasan, telah membelenggu orientasi K/L hingga perhatiannya kurang terhadap fakta dan masalah nyata di lapangan.

Pada tahun 2013 juga dilakukan kajian perizinan kehutanan dan pertambangan serta dimulainya kajian PNBP dan kordinasi serta supervisi pelaksanaan kebijakan pertambangan, terutama batubara[4], dan tahun 2014 dilanjutkan dengan kajian sistem pengelolaan pajaknya. Kegiatan ini dilakukan dengan maksud agar tinjauan persoalannya lebih menukik pada praktek-praktek pelaksanaan kebijakan secara nyata. Temuan kajian ini selain menegaskan adanya biaya tinggi dalam perizinan juga ditemukan sangat besarnya kerugian negara dari pengelolaan sumberdaya alam[5]. Pada tahun 2014 juga dimulai kajian mengenai pengelolaan kelautan, perikanan, dan pelayaran[6] serta kajian tentang kinerja dan sistem pengelolaan hutan oleh BUMN Kehutanan (Perhutani)[7]. Pada tahun 2014 ini juga dilakukan evaluasi pelaksanaan NKB, yang kemudian disepakati bersama K/L bahwa NKB perlu diperluas lingkupnya menjadi GNPSDA dengan 27 K/L dan 24 Propinsi. Kesepakatan itu dituangkan dalam deklarasi penyelamatan sumberdaya alam Indonesia dan pada tanggal 16 Maret 2015 dilaksanakan kick off untuk pelaksanaan sektor kehutanan dan perkebunan[8]. Dalam tahun 2015 itu pula dilakukan kajian PNBP Kehutanan dengan segenap rencana aksi yang saat ini sedang dikerjakan sampai dengan Desember 2017[9].

Bagi pelayanan publik, terutama yang terkait dengan perizinan maupun lebih terbukanya akses masyarakat terhadap pemanfaatan sumberdaya alam oleh pemerintah daerah, GNPSDA belum secara signifikan dapat dirasakan. Hal itu akibat semua kegiatan di tingkat propinsi masih berupa konsolidasi data dan informasi sebagai dasar pengambilan keputusan. Baru di beberapa lokasi dilaksanakan pemecahan masalah-masalah perizinan/hak, seperti adanya tumpang tindih maupun keputusan-keputusan yang terkait dengan pencabutan izin/hak. Pencabutan izin/hak itu sendiri bukan cara menyelesaikan masalah apabila tidak disertai kerja nyata di lapangan untuk melindungi hutan/lahan setelah izinnya dicabut. Padahal kerja nyata seperti itu selama ini baru dimulai. Yaitu dengan mulai beroperasinya Kesatuan Pengelolaan Hutan (KPH).

Persoalan paradigmatis, struktural dan politis

Pembiaran tanpa pengelolaan di tingkat lapangan/tapak setelah terdapat pencabutan izin (kehutanan) maupun hak (pertanahan) tersebut di atas dapat terjadi akibat empat kemungkinan. Pertama, diasumsikan bahwa ketika hutan atau lahan tidak lagi dibebani izin, setelah dicabut izin/haknya, akan tetap utuh tanpa gangguan. Asumsi ini tidak dapat dibenarkan, kecuali di lokasi-lokasi yang tidak ada aksesnya. Itupun semakin tidak dapat dibenarkan karena dari tahun ke tahun, akses ke hutan selalu meningkat. Pemikiran itu terjadi akibat kebiasaan di masa lalu, bahwa semua penguasaan teritori hutan berizin diserahkan kepada swasta. Maka sifat perlindungan hutan yang dilakukan Pemerintah dalam menjalankan hak menguasai negara (HMN) lebih dilakukan untuk menangkap pelaku perusak, bukan mencegah terjadinya kerusakan. Pemerintah secara umum mempunyai konflik kepentingan dengan perizinan usaha besar karena kesalahan sistem dan pelaksanaan perizinan itu berarti kesalahan diri sendiri. Dari berbagai tinjauan maupun pembahasan, rendahnya kinerja usaha-usaha besar ini cenderung dihidari walaupun itu nyata terjadi[10]. Konflik kepentingan itu bertambah dalam ketika disertai kebijakan bahwa pejabat struktural di Kementerian/Lembaga dapat ditempatkan sebagai komisaris perusahaan yang menjalankan kebijakan perizinan yang dibuatnya. Konflik kepentingan antara regulator dan operator ditemukan disini.

Hingga saat ini, secara umum, Pemerintah belum biasa melakukan pendekatan intensif bersama-sama masyarakat untuk melindungi dan memanfaatkan hutan/lahan; walaupun saat ini dengan kebijakan kemitraan memungkinkan sebagai medianya. Nampak hal itu akibat pendekatan perlindungan hutan secara polisional di masa lalu yang masih melekat, walaupun untuk kasus-kasus tertentu hal itu relevan dilakukan. Di sisi masyarakat, karena proses itu sudah berlangsung sangat lama, di banyak lokasi sudah terdapat jarak sosial yang jauh dan cenderung tidak mempercayai Pemerintah/Pemda; meskipun hal ini kalau dilihat lebih jauh tergantung pada leadership perseorangan di Pemerintah/Pemda. Pembedaan antara masyarakat yang perlu akses dan manfaat dengan pencuri dan kejahatan terhadap hutan secara umum tidak dibedakan, dan ini akibat rendahnya pengetahuan K/L sebagai induk organisasi terhadap kondisi sosial-ekonomi masyarakat, sebagai konsekuansi pendekatan kebijakan tanpa subyek.[11]

Kedua, apabila asumsi itu tidak ada, dan secara umum sudah diketahui bahwa setelah izin/hak dicabut hutan akan bertambah rusak atau hutan/lahan akan dimanfaatkan secara tidak sah, namun tidak ada kapasitas untuk melakukan pengelolaan setelah izin/hak tersebut dicabut. Contoh ini terjadi misalnya di hutan produksi yangmana KPHP sebagai pengelola belum mempuyai organisasi yang siap bekerja di lapangan. Padahal KPH, dari ide dasarnya, mempunyai sifat lebih fungsional daripada struktural, sehingga sangat tepat untuk menyelesaikan persoalan tersebut[12].

Ketiga, hal yang sama seperti kemungkinan kedua namun respon yang dilakukan sebatas melakukan kegiatan administrasi, seperti berkirim surat dan/atau memberi peringatan tertulis. Hal itu berdampak serupa dengan kemungkinan keempat,  yaitu hal yang sama seperti kemungkinan kedua namun ada kesengajaan melakukan pembiaran. Hal ini telah memberi dampak sangat besar bagi kerusakan hutan secara nasional[13]. Kondisi demikian ini ditengarai disebabkan oleh pendekatan administrasi secara berlebihan.

Pendekatan administrasi atau pendekatan formil itu perlu dievaluasi secara mendalam. Indikasi masalah yang terjadi yaitu rendahnya birokrasi untuk bertanggung-jawab secara langsung terhadap kinerja kehutanan di lapangan. Hal itu juga disebabkan oleh proses pengawasan program dan kegiatan yang masih bertumpu pada penyelesaian administrasi keuangan. Prosedur pelaksanaan diskresi[14] berdasarkan UU No 30/2014 tentang Administrasi Pemerintahan (Pasal 22 sampai Pasal 32) yang menyebutkan bahwa pejabat Pemerintah mempunyai hak melakukan diskresi sesuai dengan tujuannya (Pasal 6, ayat 2), belum dijalankan. Disamping persoalan diskresi ini, juga terdapat beberapa persoalan yang terkait dengan isi peraturan dan kebijakan yang ditengarai kurang sesuai dengan kondisi di lapangan. Beberapa penyebabnya sebagai bentuk dari diskursus kebijakan antara lain:

  1. Fokus peraturan berisi apa yang harus dilakukan dan bukan fokus pada bagaimana perilaku dipengaruhi agar melakukan apa yang akan ditujuan dengan peraturan tersebut. Hal ini merupakan cara pikir (mindset) dan kebiasaan dilaksanakannya sistem “perintah-jalankan-awasi (command and control)” dalam peraturan kehutanan, sedangkan pendeatan “incentive system” jangan diterapkan.
  2. Belum berangkat dari lapangan sehingga peraturan dapat menjawab masalah yangg keliru. Seringkali ada kesalahan asumsi atau asumsinya benar tetapi di lapangan asumsinya itu tidak dipenuhi.
  3. Peraturan seringkali merupakan kebutuhan pihak yang mengatur dan bukan solusi atas masalah yang dialami siapa yang diatur. Hal ini mencerminkan adanya peraturan akibat dari adanya kewenangan dan dengan mengedepankan kewenangan seringkali tidak diikuti oleh tanggung-jawab. Akibatnya, tambahan peraturan seolah-olah tidak memiliki resiko adanya tambangan tanggung-jawab.
  4. Pada tingkat tertentu jumlah peraturan sudah ditentukan dengan jumlah anggaran yang harus dihabiskan pada tahun berjalan. Hal ini sebagai akibat dari persoalan pengawasan yang lebih fokus pada administrasi daripada diwujudkannya

Terkait dengan masalah perizinan, semua sektor mempunyai masalah yang sama, yaitu tingginya biaya transaksi, dan dalam waktu yang sama terjadi rendahnya pengawasan atas pelaksanaan izin yang berakibat rendahnya produksi yang dilaporkan. Hal ini berakibat adanya potensi kerugian negara yang sangat besar sebagaimana diutarakan sebelumnya. Dari kenyataan itu timbul pertanyaan: Mengapa dalam kebijakan perencanaan pembangunan dan keuangan, kerugian negara yang begitu besar serasa dibiarkan dengan cara membangunan kelembagaan pengelolaan dan pengawasan terhadap sumberadaya alam yang lemah?

Negara dalam konteks kerugian negara dari pengelolaan sumberdaya alam tersebut nampaknya belum dapat diperankan oleh Pemerintah/Pemda sebagaimana yang diharapkan. Pemerintah/Pemda belum mampu mengatasi kerugian itu, sehingga kerugian negara menjadi keuntungan kelompok-kelompok orang yang mempunyai kekuatan dan ikut membiarkan kerugian negara itu berlangsung. Oleh karenanya, design kelembagaan pengelolaan sumberdaya alam yang lemah adalah bagian dari agenda, langsung ataupun tidak langsung, kelompok-kelompok orang yang mendapat keuntungan itu misalnya melalui state capture.[15] Apabila logika itu dapat dibenarkan dengan fakta-fakta sebagaimana diuraikan di atas, maka persoalan pengelolaan sumberdaya alam bukanlah persoalan teknis, tetapi persoalan paradigmatis, struktural sekaligus politis.

Masa depan PSDA

Baik dalam pengelolaan hutan maupun tambang, perikanan/kelautan maupun pertanahan dijumpai lemahnya lembaga Pemerintah/Pemda yang mengelolanya, relatif terhadap besarnya tanggungjawab yang harus dijalankannya. Secara konseptual, adanya kepastian tenurial/property rights hutan/lahan, keadilan alokasi manfaat, maupun tepatnya isi dan pelaksanaan peraturan adalah prasyarat diwujudkannya kelestarian sumberdaya alam itu. Ketika kini prasyarat itu belum dapat dipenuhi, pelaksanaan pengelolaan sumberdaya alam hampir senantiasa diikuti oleh konflik, baik di lapangan maupun pada tingkat peraturan, termasuk konflik prioritas antar sektor. Pelaksanaan perizinan yang sah tetapi tidak diterima oleh masyarakat, adalah bagian dari persoalan itu. Meskipun upaya-upaya penyelesaian masalah yang dilakukan oleh K/L telah berjalan, namun secara umum hasil upaya-upaya itu belum sampai pada tingkat praksis di lapangan.

Dalam kondisi demikian, solusi-solusi teknis-teknologi dan manajemen pengelolaan sumberdaya hutan serta upaya peningkatan nilai tambah hasil hutan secara seimbang dan berkeadilan selama ini atau yang sedang ditemukan/diusulkan seharusnya mampu menjawab bukan hanya persoalan kelestarian hutan tetapi juga sekaligus menjawab persoalan kemiskinan dan ketidak-adilan pengelolaan sumberdaya hutan serta korupsi. Sementara itu apa yang sedang berjalan saat ini belum mampu menjawabnya[16].

Dasar-dasar asumsi atas solusi-solusi yang ada selama ini pada umumnya tidak dipenuhi di lapangan, namun tetap berjalan[17]. Sebaliknya, solusi-solusi tepat karena asumsinya dipenuhi, tidak dikembangkan di tempat lain. Evaluasi secara cermat mengenai keberhasilan atau kegagalan kebijakan kurang mendapat tempat, atau kurang digunakannya ilmu pengetahuan pada saat pembuatan atau perbaikan kebijakan dilakukan[18].

Apabila telah ada solusi-solusi tepat (paradigmatik atau operasional) untuk memecahkan masalah yang ada, ternyata solusi-solusi semacam itu terhambat implementasinya. Dalam pandangan “the forest first” yang masih dianut sebagian besar pengambil keputusan, ilmu mengelola hutan dipisahkan dari ilmu mengelola manusia, padahal ilmu mengelola manusia itu tujuannya agar manusia dapat menggunakan ilmu mengelola hutan untuk mengelola hutan[19]. Ilmu mengelola hutan dapat diterapkan apabila ilmu mengelola manusia bekerja, sehingga perilaku manusia sejalan dengan ilmu mengelola hutan. Sejauh ini ilmu mengelola manusia yang difahami dan diterapkan masih sebatas ilmu hukum, yangmana perilaku manusia dikendalikan oleh besarnya ancaman yang diberikan apabila tidak sesuai dengan peraturan. Akibatnya apabila ada keberhasilan, yang dicermati sebatas bentuk-bentuk fisik keberhasilannya, dan dianggap keberhasilan itu akibat penegakan hukum. Adapun sistem politik, institusi atau insentif/disinsentif maupun kebijakan program dan anggaran yang menyebabkan perilaku manusia sebagai penyebab keberhasilan kurang atautidak menjadi perhatian. Hampir semua Kementerian/Lembaga dan pusat-pusat kekuasaan seperti DPR/D menggunakan kewenangan dan kuasanya untuk mempertahankan hukum sebagai pengatur perilaku tersebut. Perubahan, oleh karenanya, harus dari pusat kekuasaan itu sendiri, tidak dapat dari luar. Strateginya dapat melalui jaringan luar-dalam dan tidak dapat dilakukan secara perorangan, sehingga tidak dapat lagi mendikotomikan adanya orang dalam dan orang luar pemerintahan.

Strategi demikian itu yang telah dan sedang dijalankan dalam GNPSDA-KPK. KPK yang masih dianggap sebagai lembaga yang kredibel dan dapat memiliki informasi mengenai perilaku-perilaku korup penentu kebijakan, dapat mendorong perubahan-perubahan kebijakan dan keputusan secara nyata. Dari proses proses yang telah berjalan, dapat dianggap bahwa perubahan-perubahan mendasar dapat mengikuti konsep Wolmer et.al/IDS (2006) untuk memperbesar peluang terjadinya perubahan kebijakan (policy space) berdasarkan tiga variable utamanya, yaitu: (1) narasi kebijakan, (2) aktor dan jaringan yang mengusung narasi itu, serta (3) kepentingan yang diperjuangkan. Berdasarkan pendekatan ini, perubahan kebijakan dilakukan dengan upaya-upaya untuk memperbesar peluang terjadinya perubahan itu; walaupun ada perbedaan. Dalam pendekatan William Wolmer, et. al tersebut ditunjukkan bahwa sempitnya peluang perubahan kebijakan lebih akibat dari kuatnya kelompok aktor tertentu yang sedang mempertahanan kepentingannya dan ditentang oleh kelompok aktor lainnya. Dari pengalaman GNPSDA-KPK, setelah dilakukan komunikasi intensif dan dalam hal-hal tertentu tidak lagi ada perbedaan kepentingan, perubahan kebijakan tetap tidak dapat dilakukan. Apabila dikaitkan dengan persoalan kawasan hutan[20], kondisi sempitnya peluang penyelesaian masalah-masalah di lapangan dapat diakibatkan oleh beberapa hal, seperti berikut:

Pertama, instrumen regulasi/hukum tidak dapat dijalankan karena tingginya resiko sosial maupun politik. Dalam kondisi demikian itu, keputusan bersama (inter-subyektif) dapat diwujudkan tetapi tidak atau belum dapat dilaksanakan. Misalnya, keterlanjuran penggunaan kawasan hutan oleh tambang dan kebun maupun bentuk klaim/sengketa lainnya hingga saat ini belum secara signifikan dapat diselesaikan. Kedua, perbaikan program reguler K/L belum dapat menghasilkan penyelesaian masalah di lapangan akibat kerangka kerja organisasi, program dan alokasi anggaran belum dapat mencapai outcome (bukan output) untuk menyelesaikan masalah yang dihadapi masyarakat. Ketiga, persoalan leadership yang tidak membuat keputusan yang seharusnya dilakukan, akibat resiko-resiko hukum maupun politik yang dihadapinya. Ketiga kondisi itu secara bersama-sama telah menyebabkan lemahnya peran kebijakan publik yang mencerminkan lemahnya kekuasaan Pemerintah/Pemda dalam mengintervensi kekuasaan lain yang bekerja di lapangan. Kondisi demikian itu menjadi penyebab utama terjadinya kerusakan maupun ketidak-adilan pemanfaatan dan penggunaan sumberdaya alam.

Oleh karena itu masa depan pengelolaan sumberdaya alam sangat tergantung pada leadership yang mempunyai pengetahuan maupun jaringan untuk mendorong dukungan-dukungan pembaruan kebijakan maupun praktek-prakteknya di lapangan. Skema seperti GNPSDA-KPK adalah opsi yang dapat dilanjutkan dan perlu dievaluasi untuk memperkuatnya. Hal itu sangat diperlukan, karena pembaruan kebijakan pengelolaan sumberdaya alam dan pelaksanaannya di lapangan bukanlah menyelesaikan persoalan teknis, tetapi menjalankan pembaruan paradigma melalui dukungan politis.

ooo

[1] Naskah untuk seminar pada Kongres Kehutanan Indonesia VI, Jakarta 29 Nopember 2016

[2] Guru Besar Kebijakan Kehutanan IPB; Presidium DKN 2006-2011 dan 2011-2016; Narasumber GNSDA-KPK

[3] Berdasarkan Pasal 14 Undang-undang No 30/2002 tentang Komisi Pembarantasan Tindak Pidana Korupsi disebutkan bahwa KPK mempunyai kewenangan melakukan tugas monitoing melalui kajian dan memberikan saran perbaikan sistem administrasi di semua lembaga negara dan pemerintah yang berpotensi terjadi korupsi.

[4] Ini dilaksanakan di 12 propinsi priotitas yaitu: Kepulauan Riau, Sumatera Selatan, Bangka-Belitung, Jambi, Kalimantan Barat, Tengah, Timur dan Selatan, Sulawesi Tenggara, Tengah dan Selatan serta Maluku Utara (KPK, 2014).

[5] Untuk perizinan kehutanan ditengarai terdapat uang suap/peras sebesar antara Rp 680 juta sampai dengan Rp 22 milyar per perusahaan per tahun, sangat tergantung pada fase perusahaan apakah sedang mengurus perpanjangan izin atau tidak (KPK, 2013). Hal ini antara lain disebabkan oleh hasil tinjauan terhadap 27 peraturan yang mengatur perizinan hasil hutan dan penggunaan kawasan hutan, yangmana 13 peraturan diantaranya rentan penyebab korupsi. Akibatnya, dalam sistem bisnis porses usaha tersebut penuh dengan suap/peras, konflik kepentingan, perdagangan pengaruh, maupun state capture. Kondisi demikian itu masih berlangsung, terutama di daerah, berdasarkan kajian Tata Kelola Hutan dan Lahan oleh UNDP (2015). Disampig itu juga terdapat kerugian negara akibat pembalakan liar sebesar Rp 35 trilyun per tahun serta kekurangan bayar pajak tambang di kawasan hutan sebesar Rp 15,9 trilyun pertahun hanya di Kalimantan, Sumatra dan Papua saja dengan adanya dengan ditemukan 1.052 tambang di kawasan hutan yang tidak mempunyai izin pinjam pakai kawasan hutan (KPK, 2015).

[6] Kajian ini antara lain menemukan bahwa potensi PNBP sektor kelautan Rp 70 triliun/tahun tidak sebanding dengan PNBP Rp 230 milyar/tahun (KPK, 2014). Hal itu antara lain akibat banyaknya pengecilan atau markdown ukuran atau GT kapal, sehingga kapal-kapal besar masuk dalam kategori GT < 30. Untuk itu sebanyak 15.800 kapal (> 7 GT) diukur ulang (Rimawan, 2016).

[7] Agenda peningkatan kinerja Perhutani dilakukan dengan memperbaiki kebijakan Pemerintah yang terkait Perhutani (tegakan sebagai asset, perbaikan ukuran kinerja perusahaan, dll), akuntabilitas sistem pemasaran melalui online, perbaikan sistem produksi melalui tipologi KPH, dll.

[8] Terdapat 12 propinsi prioritas yaitu: Riau, Bengkulu, Sumatera Selatan, Jambi, Kalimantan Barat, Tengah, Utara dan Timur, Sulawsi Tengah dan Barat, Papua dan Papua Barat.

[9] Kajian ini menemukan antara lain bahwa dalam pengelolaan hutan alam produksi, selama periode 2003—2014, terdapat potensi 77% hingga 81% produksi kayu bulat tidak tercatat, sehingga negara dirugikan antara Rp 5,24 trilyun hingga Rp 7,24 trilyun per tahun. Disamping itu dalam pelaksanaan konversi hutan untuk peruntukan sektor lain melalui izin pemanfaatan kayu (IPK), juga terdapat potensi kerugian negara antara Rp 49,8 trilyun hingga Rp 6,66 trilyun per tahun selama periode yang sama. Rencana aksi untuk mengatasi hal tersebut dilakukan oleh Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan, Badan Pemeriksa Keuangan (BPKRI), Pusat Pemantauan dan Analisis Transaksi Keuangan (PPATK), Otoritas Jasa Keuangan (OJK) serta Kementerian Keuangan.

[10] Sampai dengan 11 April 2016 luas usaha hutan alam (IUPHHK-HA) yang pernah mendapat sertifikat pengelolaan hutan produksi lestari (PHPL) dan/atau verifikasi legalitas kayu (VLK) seluas 16.5 juta Ha dengan luas efektif 12,2 juta Ha  dari 220 perusahaan. Berdasarkan evaluasi KLHK (2016), kinerja yang baik 12, 9 juta Ha, buruk 2,5 juta Ha dan yang sudah mendapat peringatan berdasarkan P.39/2008 seluas 1 juta Ha. Ironinya, dari semua perusahaan itu, tata batas yang telah ditetapkan hanya 17 perusahaan, yang masih dalam proses pengurusan tata batas 170 perusahaan dan yang sama sekali belum melaksanakannya 34 perusahaan. Perusahaan yang memenuhi standar VLK sebanyak 57 perusahaan (3,1 juta Ha). Perusahaan yang belum mengurus tata batas areal kerjanya sebanyak 22 perusahaan. Hanya 13 perusahaan (1,1 juta Ha) yang memegang sertifikat Pengelolaan Hutan Lestari (PHPL) dengan predikat baik.

Untuk usaha hutan tanaman (IUPHHK-HT), dari 281 perusahaan seluas 10, 3 juta Ha, 104 perusahaan seluas 5,8 juta Ha diantaranya telah mendapat S-PHPL dan sebanyak 66 perusahaan dan/atau S-LK 53 perusahaan. Terhadap 53 perusahaan hutan tanaman yang telah mendapat S-LK tersebut, terdapat perusahaan yang belum ada penetapan tata batas areal kerja serta hasil evaluasi KLHK tidak layak dilanjutkan (dengan catatan atau dengan peringatan) sebanyak 12 perusahaan.

[11] Hal ini adalah konsekuensi bahwa data kependudukan berhenti hanya pada kebijakan kependudukan itu, dan belum digunakan sebagai dasar kebijakan pengelolaan sumberdaya alam pada umumnya. Akibatnya setiap pembahasan mengenai kebijakan biasanya berada di seputar instrumen-instrumen fisik seperti status hutan dan fungsinya, serta berbagai instrumen yang digunakan seperti peta, bentuk perizinan, maupun tugas-tugas dan kewenangan-kewenangan; sedangkan kondisi dan kebutuhan nyata masyarakat di lapangan tidak dimaksukkan sebagai variablenya.

[12] KPH, di satu sisi, menjadi juru kunci (baca: kuncen) yang menjaga hutan berdasarkan teritorinya, serta mengenali ragam persoalan dan kebutuhan-kebutuhan masyarakat atau pengusaha dalam wilayah yang dikelolanya. KPH disamping sebagai pemegang hak menguasai negara/HMN secara langsung atas sumberdaya hutan, juga menjadi sumber aspirasi dan inspirasi bagi perencana pembangunan kehutanan. Dengan adanya KPH dapat diistilahkan: sebelum lihat cahaya kilat, bunyi petirnya sudah didengar. Ia menjadi telinga bagi semua perencana pembangunan kehutanan, bahkan sebelum persoalan-persoalan riil muncul.

Dalam pembahasan dengan Ikatan Akuntasi Indonesia (IAI) mengenai tegakkan hutan sebagai asset (biological asset), yang akan diberlakukan secara nasional pada 2018, ditengarai bahwa fungsi KPH justru tidak dapat dielakkan. Karena secara fungsional pemilik asset, dalam hal ini Pemerintah/Pemda, harus memasukkan perkembangan tegakkan hutan itu sebagai bagian penting dari kinerja yang menjadi tanggung-jawabnya. Demikian pula, dengan pengalaman puluhan tahun belakangan ini, juga diketahui bahwa upaya mempertahankan hutan tidak mungkin bisa diwujudkan ketika masyarakatnya tidak mendapat manfaat (konservasi, lindung) dan perusahaan swastanya merugi (produksi). Itu artinya, KPH juga harus dapat menjadi penentu dicapainya efisiensi pelaksanaan perhutanan sosial maupun efisiensi pelaksanaan perizinan usaha besar.

Pada saat ada sejumlah hambatan bagaimana KPH beroperasi sebagaimana yang dimaksud itu, semestinya perlu ditelaah secara mendalam. Dalam hal ini setidaknya ada tiga permasalahan. Pertama, pembicaraan mengenai pembangunan KPH dengan para pimpinan dan penentu kebijakan di daerah, termasuk DPRD, pada umumnya masih seperti dalam pelaksanaan program pembangunan fisik. Strategi sosialisasi tidak dibaca sebagai bagian dari komunikasi politik, sehingga dasar penetapan programnya cenderung bersifat formal/struktural dan bukan substansial/fungsional untuk mendapat dukungan. Strategi komunikasi cenderung diabaikan dan bahkan seringkali tidak diketahui kalau komunikasi itu ada ilmunya. Kedua, KPH secara langsung atau tidak langsung membuka (baca: membuat transparan) hubungan-hubungan relasional yang cenderung kolutif di tingkat tapak. Kedatangan KPH dari atas ini dianggap sebagai suatu bentuk intervensi, oleh karenanya bisa sengaja dihambat beroperasinya. Ketiga, program-program pembangunan pada umumnya belum berorientasi pada outcome, sebaliknya masih cenderung mengutamakan kebenaran administratif. Selesainya pekerjaan adalah selesainya pertanggungjawaban di atas kertas, tanpa diketahui apakah berdampak positif atau tidak bagi subyek (intended beneficiaries) dari pekerjaan itu di lapangan. Dengan begitu, fungsi KPH masih bisa diabaikan.

[13] Pada tahun 1991 jumlah usaha hutan alam (IUPHHK-HA) sebanyak 580 perusahaan seluas 61,48 juta Ha dan usaha hutan tanaman (IUPHHK-HT) sebanyak 2 perusahaan seluas 83.083 Ha. Dengan demikian di tahun itu, hutan produksi telah dimanfaatkan oleh usaha besar sebanyak 582 perusahaan dengan luas 61,56 juta Ha. Dari data yang dikumpulkan oleh KPK dalam Gerakan Nasional Penyelamatan Sumberdaya Alam (GNSDA), pada awal 2016 jumlah perusahaan usaha hutan alam yang tersisa sebanyak 262 perusahaan (45%) seluas 19,13 juta Ha (31%). Artinya, selama 25 tahun itu terdapat 318 perusahaan hutan alam yang telah mati atau tidak beroperasi, sehingga terdapat hutan alam produksi seluas 42,35 juta Ha (69%) yang telah menjadi hutan sekunder.

Hutan sekunder itu, sampai dengan awal 2016, telah diusahakan oleh 281 perusahaan hutan tanaman (IUPHHK-HT) dengan luas 10,33 juta Ha. Maka, dari kalkulasi di atas kertas, pemanfaatan hutan alam produksi itu kini yang terlantar seluas 35,02 juta Ha. Disebut di atas kertas karena di lapangan sebagian diantaranya telah terdapat usaha tambang, kebun maupun pemukiman. Perkembangan terakhir dari penggunaan kawasan hutan itu telah dipenuhi oleh klaim dan konflik. Dari hasil konsolidasi data Kementerian Energi dan Sumberdaya Mineral dan Kementerian Kehutanan tahun 2014 oleh KPK diketahui sudah  keberadaan usaha tambang sudah merambah kedalam kawasan konservasi seluas 1,3 juta Ha dan di hutan lindung seluas 4,9 juta Ha. Sementara itu, angka Kementerian Agraria dan Tata Ruang (2015) menyebutkan bahwa penggunaan kawasan hutan sampai dengan Agustus 2015 seluas 12.166.040 Ha untuk penggunaan no kehutanan, dengan rincian berupa kampung 186.658 Ha, sawah 701.905 Ha, tegalan/ladang 4.361.269 Ha dan kebun campuran 6.916.208 Ha.

[14] Diskresi adalah keputusan dan/atau tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh Pejabat Pemerintahan untuk mengatasi persoalan konkret yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam hal peraturan perundang-undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan (Pasal 1 (8) UU No 30/2014).

[15] State capture yaitu suatu upaya yang menghasilkan regulasi resmi atau peraturan, namun isinya dapat berupa alokasi pemanfaatan sumberdaya yang tertuju pada kelompok tertentu, mewujudkan hubungan-hubungan yang menimbulkan biaya transaksi, pengurangan atau menutupi adanya pajak, maupun membatasi informasi yang semestinya patut diketahui oleh publik.

Peraturan pada dasarnya perintah. Menjalankan perintah adalah keharusan yang mempunyai konsekuensi hukuman apabila dilanggar. Namun peraturan yang isinya ditetapkan melalui proses state capture di atas, bukan hanya semakin memperdalam terjadinya masalah, tetapi juga mematikan dukungan masyarakat luas terhadap fungsi para regulator. Dengan kata lain, state capture cenderung mendelegitimasi fungsi lembaga-lembaga negara. Itu berarti empati masyarakat luas akan semakin menghilang, karena para pemimpinnya bukanlah pihak seperjuangan yang dapat merasakan penderitaan rakyatnya.

[16] Implementasi teknis-teknologi dan manajemen—disadari atau tidak—dapat memberi kesempatan hanya pada kelompok tertentu, sebaliknya kurang atau tidak ada kesempatan bagi kelompok lainnya. Hal itu disebabkan oleh besar biaya dan skala ekonomi, tingginya ilmu dan keterampilan yang dipersyaratkan, maupun ketidak sesuaian budaya dalam implementasinya. Persiapan dan pemberdayaan penggunaan teknologi bagi kelompok rentan biasanya tidak dilakukan. Ini dapat disebabkan akibat pengertian hutan lebih kental pada unsur bio-fisik khususnya kayu daripada unsur sosial dan/atau hasil hutan lainnya. Akibat pengertian ini, pertimbangan keadilan dalam penetapan kebijakan pengelolaan hutan kurang menjadi perhatian sejak awal sistem pengelolaan hutan itu ditetapkan.

[17] Menanam bibit pohon agar menjadi hutan asumsinya lahan hutan tidak konflik dan ada yang memelihara bibit yang ditanamn itu sampai menjadi hutan. Asumsi itu seringkali tidak dipenuhi, tetapi kegiatan itu dari tahun ke tahun terus berjalan dan bahkan menjadi prioritas dilihat dari besarnya dana yang digunakan. Hal sebaliknya, hutan rakyat di P Jawa pada umumnya berkembang akibat insentif kepastian hak atas tanah dan harga kayu yang baik bagi petani hutan. Namun meskipun begitu, masalah tenurial hutan dan konfliknya di luar P Jawa pada umumnya serta perbaikan harga kayu bulat tidak pernah menjadi prioritas dan bahkan cenderung diabaikan. Pelaksanaan tata batas kawasan hutan lebih cenderung selesai secara administratif, ada berita acara, daripada mendapat legitimasi semua pihak atas hasil tata batas itu dan ironinya peraturan-perundangan mendukung pelaksanaan tata batas seperti itu. Ini bukan hanya ada persoalan paradigmatik tetapi sudah menjadi semacam “policy trap” bahwa tidak ada interpretasi lain tentang kebenaran kecuali oleh yang punya kuasa atau pembawa kebenaran itu sendiri (misal Undang-Undang), meskipun kebenaran itu tidak sepenuhnya sesuai dengan fakta kebenaran di lapangan.

[18] Penjelasan lebih rinci mengenai hal ini dapat dilihat pada buku yang diterbitkan oleh IPB Press (2012) berjudul: Kehutanan Demi Keberlanjutan Indonesia, oleh Prof Dudung Darusman, dan buku yang diterbitkan oleh FORCI dan Tanah Air Beta (2013) berjudul: Kembali ke Jalan Lurus: Kritik Penggunaan Ilmu dan Praktek Kehutanan Indonesia, oleh Hariadi Kartodihardjo (editor).

[19] Sfeir-Younis, A. 1991.  The Economics of Sustainability in Forestry Development. Proceeding 2 Discussion Area Sector A-B. The 10th World Forestry Congress. Paris, France.

[20] Bagian ini diambil dari naskah orasi guru besar Hariadi Kartodihardjo berjudul “Diskursus dan Kebijakan Institusi—Politik Kawasan Hutan: Menelusuri studi kebijakan dan gerakan sosial sumberdaya alam di Indonesia, 13 Februari 2016.