Oleh : Hariadi Kartodihardjo 

Guru Besar Kebijakan Kehutanan, Institut Pertanian Bogor. Narasumber GNSDA-Komisi Pemberantasan Korupsi.

Sangatlah tepat di dalam nawacita disebut ada persoalan negara tidak hadir. Ketidak-hadiran negara itu dapat disebabkan oleh berbagai bentuk. Salah satu diantaranya berupa privatisasi peran intervensi negara dalam pengelolaan sumberdaya alam (PSDA). Yaitu peran negara diambil untuk kepentingan perorangan atau kelompok penyelenggara negara itu sendiri atas nama daerah dan sektor-sektor. Maka harapan negara hadir semestinya bukanlah hadir secara fisik belaka, melainkan hadir dengan kelahiran baru yang dapat memegang nilai dan norma sebagai negara.

Kebijakan penataan ruang dan lingkungan hidup dapat dianggap relatif terbebas dari kepentingan sektor-sektor tersebut secara langsung. Semua sektor memerlukannya. Secara ideal dua Undang-undang yang mengaturnya, yaitu UU Penataan Ruang dan UU Perlindungan Pengelolaan Lingkungan Hidup, telah memandatkan kepentingan sektor-sektor dalam memanfaatkan ruang berdasarkan kriteria agar dipenuhinya kepentingan publik, yaitu tidak dilampauinya daya dukung dan daya tampung lingkungan hidup.

Data KLHK (2016) menyebutkan bahwa seluruh propinsi telah memiliki peraturan daerah mengenai penataan ruang, kecuali propinsi Sumateta Utara, Riau, Sumatera Selatan, Kalimantan Timur, dan Kalimantan Selatan. Namun demikian, kenyataan di lapangan menunjukkan kecilnya hubungan antara keberadaan peraturan daerah dengan banyaknya konflik penggunaan hutan dan lahan.

Dalam 15 tahun terakhir, terutama di luar P Jawa, perkembangan industri ekstraktif seperti tambang maupun perkebunan kelapa sawit, dan akibat perkembangannya mengikuti mekanisme pasar (intervensi negara tidak hadir), telah mengurangi fungsi kawasan hutan negara maupun hilangnya lahan-lahan pertanian tanaman pangan produktif secara signifikan. Misalnya secara nasional kawasan konservasi yang telah menjadi tambang seluas 1,3 juta Ha. Demikian pula hutan lindung telah menjadi tambang seluas 4,9 juta Ha. Itu berarti ancaman bagi pertanian tanaman pangan bukan hanya lahan tanaman pangan berkurang, tetapi pasokan sumberdaya air juga akan semakin menyusut.

Di P Jawa juga serupa. Sawah dan lahan-lahan pertanian produktif dikonversi dari waktu ke waktu baik akibat perkembangan perkotaan dan perumahan, industri ekstraktif seperti semen, maupun hilangnya fungsi lahan pertanian itu akibat tidak adanya pasokan air yang diperlukan.

Tidak berjalannya pengendalian ruang tersebut juga disebabkan oleh tidak berjalannya pembangunan ekonomi berbasis ekoregion yang dipandu melalui Rencana Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (RPPLH) dan harus diadopsi oleh Rencana Pembangunan Jangka Panjang maupun Menengah oleh Pusat maupun Daerah, kajian lingkungan hidup strategis (KLHS) bagi pelaksanaan kebijakan, rencana maupun program sebagaimana dituangkan dalam UU PPLH. Dari proses NKB/GNSDA KPK diketahui bahwa implementasi UU PPLH itu secara politik dalam 5 tahun terakhir dihambat oleh semua sektor pembangunan yang berbasis ekonomi.

Mengapa negara tidak hadir?

Fungsi negara yang dijalankan Pemerintah/Pemda di lapangan dapat dikalahkan oleh privatisasi peran intervensi negara akibat setidaknya dua hal. Pertama, kapasitas penyelenggaraan pemerintahan yang terbatas (materiil, moril) telah terbeli oleh nilai trilyunan rupiah dari rente ekonomi maupun kewajiban usaha-usaha pembayar pajak yang sengaja tidak dipenuhi.

Misalnya dalam laporan pelaksanaan NKB-KPK 2013 terdapat perusahaan tambang yang tidak clear and clean dan tidak membayar PNBP puluhan trilyun rupiah. Juga perusahaan kebun di Riau, misalnya, yang dilaporkan Dinas Perkebunan Propinsi Riau (2016), dari 474 perusahaan 127 diantaranya tidak berizin. Kantor Pajak Propinsi Riau juga melaporkan jumlah perusahaan yang berizin itu yang membayar pajak hanya sepertiganya. Hal tersebut dikonfirmasi oleh Komisi A DPRD Propinsi Riau, awal Agustus 2016 lalu, yang melaporkan bahwa target pajak daerah dari perkebunan Rp 24 trilyilun hanya diterima Rp 9 trilyun saja.

Pemberi izin dan perusahaan turut andil dan membiarkan situasi tersebut dengan cara tidak bersedia memberikan data perusahaan kepada petugas pajak. Dengan situasi seperti itu artinya terdapat potensi Rp 15 trilyun per tahun di Riau saja, untuk membeli pengaruh dalam pengambilan keputusan oleh negara.

Kedua, akibat adanya state capture yaitu upaya sekelompok orang, di dalam dan di luar pemerintahan, yang mempengaruhi isi peraturan dan/atau pengambilan keputusan, sehingga menguntungkan mereka dan di waktu yang sama merugikan kepentingan publik. Akibatnya, mereka dapat menjalankan misi buruknya melalui regulasi atau keputusan yang sah.

State capture dalam pengelolaan sumberdaya alam tersebut dapat mengakibatkan alokasi pemanfaatan sumberdaya cenderung untuk kelompok usaha tertentu, pajak yang dibayar lebih rendah dari yang seharusnya, izin usaha dapat diperluas dan/diperpanjang walaupun tidak sesuai dengan ketentuan, maupun syarat kinerja usaha terutama terhadap dampak sosial dan lingkungan dapat diperlonggar. Namun dalam waktu yang sama terjadi keputusan-keputusan transaksional dengan biaya tinggi yang harus dibayar perusahaan.

Sejauh perusahaan mempunyai rente ekonomi tinggi, bukan hanya karena usahanya secara finansial menguntungkan, tetapi juga akibat membayar pajak yang rendah atau tidak membayar pajak sama sekali, maka biaya-biaya transaksional tersebut tidak menjadi kendala. Namun apabila iklim usahanya buruk, seperti yang dialami usaha hutan alam produksi saat ini, maka usaha-usaha itu cenderung bangkrut. Meskipun begitu, bangkrut dan rusaknya hutan alam itu tidak serta merta merugikan pengusahanya, karena seluruh kekayaan alam yang dimanfaatkan milik negara.

Kedua hal tersebut di atas mengakibatkan tindakan-tindakan di lapangan harus dianggap legal karena sesuai peraturan-perundangan, namun jiwa dan substansinya penuh sengketa, sehingga walaupun legal tetapi tidak memiliki legitimasi secara sosial. Demikian pula posisi Pemerintah/Pemda serta aparat keamanan bukan menjadi instrumen negara yang dapat melakukan intervensi pasar pemanfaatan sumberdaya alam, melainkan menjadi bagian dari mekanisme pasar itu sendiri. Maka, siapa yang kuat dialah yang menang, ibarat di sebuah pasar: siapa yang punya uang dialah yang bisa membeli barang, tidak peduli orang lain dapat memperoleh barang itu atau tidak. Itulah yang sesungguhnya terjadi di lapangan. Kehadiran negara justru bersaing dengan kebutuhan masyarakat banyak, karena negara berfungsi sebagai private.

Kondisi demikian itu menyebabkan hal-hal yang menjadi kepentingan publik, seperti lingkungan hidup, maupun hal-hal yang menjadi kepentingan golongan masyarakat yang lemah secara politik, seperti petani, diabaikan. Maka, mudah dimengerti mengapa UU no 41/2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan tidak bisa berjalan. Permintaan lahan untuk pangan itu, ketika peran negara digantikan oleh para free riders, tidak ada yang akan memenuhinya. Karena permintaan itu tidak disertai kesanggupan bersaing dengan membayar biaya transaksi, sebagaimana permintaan lahan yang sama untuk non pertanian telah disediakan trilyunan rupiah.

Peran penting tata kelola

Persoalan-persoalan di atas hanya dapat diselesaikan apabila negara dapat fokus untuk menyelesaikan soal hak/status dan fungsi hutan/lahan. Kepastian property rights dan keadilan alokasinya, baik secara ekonomi maupun institusi, akan menghidupkan insentif pemanfaatan sumberdaya bagi yang rakyat kecil maupun pengusaha besar. Juga meminimumkan prilaku free riders dan situasi transaksional, karena adanya kejelasan lokasi, penguasaan, maupun fungsi sumberdaya alam akan memperkecil peluang terjadinya manipulasi.

Bagaimana melakukannya ? Nawacita yang telah populer sejak dua tahun lalu masih tumpul ketika memasuki ruang politik pengelolaan sumberdaya alam di lapangan, dimana jiwa nawacita harus diwujudkan bentuknya. Berbagai bentuk perubahan untuk perbaikan kebijakan dan peraturan-perundangan di tingkat nasional juga belum mampu menggeser privatisasi peran negara di lapangan itu.

Untuk itu yang mungkin dapat dilakukan adalah membuka jaringan privatisasi peran negara itu melalui keterbukaan informasi dalam pengelolaan sumberdaya alam. Disamping itu penegasan Presiden sekali lagi dalam pemberantasan korupsi sangat diperlukan. Demikian pula janji pimpinan KPK di awal pelaksanaan jabatannya untuk memperkuat pencegahan korupsi harus diwujudkan. Untuk itu KPK perlu tetap fokus dan design pemberantasan korupsi di sektor-sektor sumberdaya alam untuk memecah jaringan privatisasi peran negara. Disamping itu juga perlu melakukan penguatan fungsi koordinasi dan supervisi (korsub) guna mewujudkan transparasi dan akuntabilitas dalam penyelenggaraan pengelolaan sumberdaya alam. Itu artinya kedua program KPK, pencegahan dan penindakan, perlu diintegrasikan agar dapat saling menunjang.

Pengalaman saya melakukan fasilitasi dalam pelaksanaan perbaikan tata kelola seperti itu, di Kementerian/Lembaga maupun di tingkat Propinsi dalam dua tahun terakhir, sangat tidak efektif apabila tidak diikuti korsub KPK. Hal itu dapat difahami karena kehadiran negara, kalaupun memang sudah hadir, baru sebatas fisiknya. Sedangkan nilai dan normanya sebagai negara yang sesungguhnya masih tertinggal.